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   欧盟有机农业新法内涵与重要变革之初探






    摘 要

    有机农业具有环境保育及提供安全优质食品等多元功能,近年来在全球蓬勃发展,尤以欧盟具领导全球有机农业发展的角色,其所实施之(EC) 2092/91 号规则为全球最早在法律层级订定之有机生产规范。为因应新的发展趋势并改善原有机法规之缺点,欧盟于2005年着手订定崭新的有机法规(EC) 834/2007号规则,并于2009 年正式生效。新法涵盖七大篇共42 条条文,规范主题包括立法目的与范畴、名词定义、有机生产目标及原则、生产规定、标示、验证系统、与第三国贸易、最终及转换规则。相较于旧法,新法重点变革包括:订定更系统化及简明之法规结构、增订有机农业目标与原则及允许采行例外措施之弹性条款、增加水产养殖、海草及酵母菌有机生产规定、订定新的欧盟标章及标示规定、修订验证系统与进口有机产品管理规范。我国有机规范订于「农产品生产验证及管理法」中,该法业于2007 年正式实施,其中有机部份自2009 年起全面生效,未来倘面对修法或有机专属立法之需求,建议可参考欧盟有机新法,订定符合我国国情需求的有机法规。

    关键字:有机农业、目标及原则、验证系统、弹性条款。

    前 言

    有机农业在世界各国持续发展,根据有机农业研究所(Research Institute of OrganicAgriculture,简称FiBL) 及国际有机运动联盟(International Federation of Organic AgriculturalMovement, 简称IFOAM) 统计(12),2009年全球实施有机农业的国家已达160 个,有机农牧地总面积3,723万公顷( 含有机转型期农地),比2005年2,900万公顷成长28% 。 2009年有机农牧地中,牧草地约2,300万公顷( 占62%)、单年生作物550 万公顷( 占15%)、多年生作物( 果树)240 万公顷( 占6%) 、其他类型630 万公顷( 占17%)。单年生作物中以谷类250 万公顷最多,其次为青割饲料180 万公顷、蔬菜22万公顷。以洲别来分,有机农牧地面积之大小依续为大洋洲(1,215 万公顷,占全球之32.6%)、欧洲(926 万公顷,24.9%)、拉丁美洲(856 万公顷,23.0)、亚洲(358 万公顷,9.6%) 、北美(265 万公顷,7.1%) 、非洲(100 万公顷,2.8%) 。其中大洋洲所占比率虽居全球之首,但其主要类型为畜牧用之牧草地,产业类型较为单一;而欧洲主要类型则包括一年生、多年生作物耕地等,涵盖的生产类型更为全面。

    从2000年起,全球有机市场亦呈现逐年攀升的趋势,至2009年销售值约550 亿美元,较2006年成长36.5% ,其中最主要的市场位于欧盟及北美,皆各占全球有机销售值的48% ,其他区域占其余4%的销售值。若以个别国家来看,美国、德国及法国是最大的有机市场消费国;而以人均有机消费而言,前三名国家为丹麦、瑞士、奥地利。

    我国首度以法律层级规范有机农业始于2007年实施的「农产品生产及验证管理法」,其中有机部份有2 年的缓冲期,于2009年正式生效(2)。该法规定农产品之生产、标示、进口皆须依规定接受验证及符合相关作业,才可以有机名义贩售,相关执行细节则授权主管机关另以子法订定。管理法实施后,为我国有机农业开启新局面,除提高消费者对有机产品的信赖,也为有机产品营造一个公平的交易市场,保障合法有机农民的权益。我国有机农业法律的制定及实施处于起步阶段,而国内有机产业正开始积极发展,因此未来相关法令有可能面对修法需求。由于欧盟的有机农业发展具有历史悠久、境内面积及市场持续维持年年成长、生产类型多元化等特点,且在法律政策上亦依产业发展需求不断改进及突破,其有机政策及法规制度,相当值得做为我国发展有机农业之借镜。本文以欧盟最新颁布的有机农业法进行探讨,盼为我国未来修法方向提供参考。

    研究方法

    本文采用文献分析法,收集欧盟有机农业新法(EC) 834/2007 号规则(5)、有机农业旧法(EEC) 2092/91 号规则(6)及相关文献,进行法规内容之探讨与比较。

    探讨内容分为两部份,首重了解欧盟订定有机新法之背景,并就新法之内容做综合性说明,俾对欧盟新法有整体性之了解。其次就新旧法间之主要差异进行比较,综整条文增修订之前后变化,将有助于了解立法者修改旧法之考量因素,借以做为我国改进有机规范之参考。

    结果与讨论

    壹、欧盟订定有机农业新法之背景

    依据欧盟共同农业政策(European Agricultural Policy) 之方针,欧盟议会于1991年制订颁布(EEC) 2092/91 号「有机农业及其农粮产品标示」规则,并于1993年1 月生效,此为首度在欧盟层级所订定之有机法规,对各会员国具有国家法律效力;该法亦同时为全球首度由官方赋与有机农业法律规范之创始。

    (EEC) 2092/91 号法规最早仅订定有机作物规范,随后增订加工食品规定,至1999年再增订有机畜牧规范,遂形成有机农业法架构之全貌。随着有机农业进步与涉及领域之扩增,该号规则陆续增修,至2008年修定次数业达40余次,致使内容繁琐,部份相同规定亦有在不同法条重复出现的情形,因此结构上显得庞杂,缺乏系统化架构。对于有意愿从事有机生产之各领域人员,亦增加对有机规范了解的复杂与困难度,不易掌握核心规定。另外,规范内容亦无法涵盖欧盟新的有机政策考量。

    鉴于前述理由,2004年6 月执委会公布「有机农业行动计画」(4),提出修订有机法规之诉求,并交付理事会审议通过后,开始就(EEC) 2092/91 号有机规则进行通盘检讨及提出新法草案。执委会先于2005年9 月将新法纲要寄送各会员国及相关人员表示意见,同年12月21日公布「理事会有机产品之有机生产与标示规则」草案,并依程序送交理事会及议会进行审订;理事会具有法案最终决策权,议会则扮演提供意见之角色。由于议会、各会员国及相关各界对于草案初版颇有歧见,尤其草案制定前缺乏充分讨论,因此理事会定案版本延滞18个月后才完成。在此期间,由理事会、议会及执委会同步搭配进行修订工作,理事会先于2006年4 月及6 月各提出第1 次及第2 次草案修订版本,议会则于6 月8 日提出草案意见报告书、执委会于6 月16日提出如何将(EEC) 2092/91 号规则之副则内容转换至新法的纲要说明,提供理事会参考。经多次讨论,2006年10月理事会公告草案第三次修定版本,并宣布结束修法讨论,俾于年底确认最后内容。 2007年3 月议会再次提出草案意见报告后,理事会续于6 月28日订定完成欧盟有机农业新法「欧盟执委会(EC) 834/2007 号有机产品之有机生产与标示规则」,并于7 月20日公告。

    新法公告后,进入订定实施细则阶段。执委会于2007年9 月邀集各界进行讨论,2008年1月公布第一次细则草案供外界提供意见,最后于9 月18日公布实施办法「(EC) 889/2008号规则之有机生产、标示及验证的实施细则」﹝以下简称(EC) 889/2008 号规则﹞,12月公布有机农产品进口管理办法「(EC) 1235/2008号规则之『有机产品的进口详细规范』﹝以下简称(EC)1235/2008 号规则﹞。历经为期4 年修订过程,欧盟新法于2009年1 月1 日正式生效。贰、欧盟有机农业新法之架构(5) 

    欧盟有机新法主要由三个规范构成,分别为母法(EC) 834/2007号规则,以及依据该法订定的实施办法(EC) 889/2008号规与(EC) 1235/2008 号规则( 表一),另外母法中也援引其他适用于有机验证系统的欧盟或国际规范,包括(EC) 882/2004号规则及ISO 65/EN 45011( 验证机构规范) ;本文将以(EC) 834/2007号规则为探讨主轴。(EC) 834/2007号规则包括七篇共42条条文,分别为:第一篇「立法目的与范畴、名词定义」;第二篇「有机生产目标及原则」;第三篇「生产规定」,分为「共同规定」、「农牧生产规定」、「加工飼料生产规定」、「加工食品生产规定」、「弹性条款」五大章;第四篇「标示」;第五篇「验证」为认验证系统规定;第六篇「与第三国贸易」为有机产品的进口管理规定;第七篇「最终及转换规则」,包含有机产品在欧盟境内流通、资讯交流、规则制定的权责单位与程序、以及新规则生效的规定等;另外还有副则一篇,列出各会员国语言的「有机」用词。新法将许多原列于旧法副则的重要规定,提升到本法的条文中,使相关规范更加明确清楚。  

    参、新法之主要内容(5) 

    一、有机农业目标及原则

    为确保有机农业的永续发展,新法第二篇增订有机农业的「目标」与「原则」,做为全法的共同基础,俾确保相关规范能符合核心精神,促进欧盟境内各会员国之国家或民间法规相互调和,使各规范能有共同遵循的基本方针,并为欧盟有机农业确立了长程发展方向与基准(5,6)。在草拟新法草案的预备过程中,一项欧盟研究计画已同步搜集各会员国官方及民间有机规范,经比较分析后综整出重要且共同的目标及原则(9),提供执委会做为立法之参考。

    新法有机农业的基本目标包括下列3 项:

    ( 一) 建立永续经营的农业系统,应具备下列内涵:

    1. 遵守自然系统及循环,并维护及加强土壤、水、动植物健康与彼此间的平衡关系;

    2. 提升生物多样性;

    3. 合理地使用自然资源及能源,例如水、土壤、有机质及空气等;

    4. 遵行高标准动物福祉作业,特别应符合物种特性之行为需求。

    ( 二) 着重生产高品质之产品。

    ( 三) 生产多元食品与其他农产品,该等产品须回应消费者要求产品生产过程不致伤害环境、人体及动植物健康与动物福利的诉求。

    总体原则有4 项,包括:

    ( 一) 以生态系统及使用系统内部天然资源为基础,就生物行为( 包括作物生长、动物活动等) 采取适当的设计及管理,采行方法包括:

    1. 采取利用生物体和机械化生产的方法;

    2. 以土地为本的作物栽培及家畜生产,或符合永续利用的水产养殖作业;

    3. 除兽医产品外,不得使用基因改造产品(GMO)及由GMO生产或制造之产品;

    4. 基于风险管理、预警及预防措施之原则采行相关措施。

    ( 二) 对于外部投入资材的使用应给予适当限制。当需使用外部投入资材或无法采取适当的管理作业时,所使用的外部物质应限于下列项目:

    1. 以有机方法所生产之资材;

    2. 天然物质或天然衍生物;

    3. 低溶解度的矿物性肥料。

    ( 三) 对于化学物质合成资材的使用应给予严格的限制,且应限于发生下列情况时使用:

    1. 无法实施适当的管理作业;

    2. 市场上无法取得天然或有机来源之外部投入资材;

    3. 天然或有机来源之外部投入资材的使用会对环境造成严重冲击;

    4. 在考量公共卫生、气候及地域性之特殊性差异、有机农业发展阶段、以及饲养耕作之特殊性等情况下,有必要就相关规定在实务上进行调整时。

    ( 四) 必要时,在符合规范之架构下,应考量卫生情况、气候与在地条件的区域性差异、有机发展阶段与特殊畜牧作业等条件订定适宜之生产规则。

    除总体原则外,再就各生产类型订定专属原则,包括第5 条「农牧生产原则」、第6条「加工原则」、第7 条「有机饲料制备原则」,作为订定生产规范的核心依据。农牧生产原则共有15项,主要内容包括:

    ( 一) 维持及加强土壤生态及土壤天然肥力、稳定度及生物多样性,避免土壤硬化与土壤侵蚀,并强调透过土壤生态系统来供应植物养份。

    ( 二) 非再生资源及非农场投入物质的使用应降到最低。

    ( 三) 再生利用动植物所产生的废弃物及副产物,做为植物及畜禽生产所需之投入物质。

    ( 四) 做生产决策时应考量在地或区域性的生态平衡。

    ( 五) 透过增强动物之天然免疫力、选择适当品种及饲养作业,来维持动物健康。

    ( 六) 透过预防措施来维护植物健康,包括选择适当的抗病虫作物种类或品种、适当轮作、机械性及物理性方法、保护害虫天敌等方法。

    ( 七) 采取适地且以土地饲养为主的畜禽生产作业。

    ( 八) 采行高标准动物福祉。

    ( 九) 畜禽产品之生产,应以在有机农牧场出生或孵化,且终身生长之动物为来源。

    ( 十) 畜禽品种之选择,应考量动物对于在地环境的适应性、生存力,以及对于疾病与其他健康问题之抵抗性。

    ( 十一) 采用由有机原料及天然非农业原料制备而成之饲料。

    ( 十二) 采取的动物饲养作业,应能加强免疫系统及强化对于疾病的天然抵抗力,尤应在可行时,安排动物可定期运动及进入开放空间与牧草地。

    ( 十三) 排除饲养经人工制造的多倍体动物。

    ( 十四) 水产养殖应维持水域生态系统多样性,以及生产水域环境及邻近水域与陆地生态系统的永续健康。

    ( 十五) 水产养殖之饲料来源,应来自欧盟「渔业政策- 保育与永续渔场渔业法」所称之永续渔场所开采,或来自有机原料与天然非农业原料制备而成之产品。

    有机加工食品及饲料则各含4 项原则,主要内容相似,包括有机加工食品和饲料应以有机生产的农业原料为主,但市场上无法取得有机来源除外;对添加物和加工辅助物质之使用加以限制;排除会转变产品本质的物质和加工方法;谨慎进行加工作业,优先采用生物性、机械性及物理性技术。

    二、生产规定

    为简化规范结构及明确揭露有机生产的重要内涵,新法第三篇明订有关生产的原则性及重要规定,并将原(EEC) 2092/91 号规则中的生产规定做系统化整并与组织,先归结出各类型生产皆须共同遵守的规定,再订定个别产制类型专属规定,共包括第一章「共同规定」、第二章「农牧初级生产规定」、第三章「加工饲料」、第四章「加工食品」、第五章「弹性条款」,总共涵盖第8 条至第22条。另外,新法也增订有机水产养殖、海草及酵母菌的有机生产规定,该等生产类型在旧法中并未被纳入。以下就各章生产规定与其重点说明。

    ( 一) 共同规定

    第一章为共同规定,包括第8 条「产制者应符合有机生产规定」、第9 条「禁止使用GMO (基因改造生物) 」及第10条「禁止使用放射处理技术」共3 条规定,系各类生产皆须遵守的基本规范。 「禁用放射处理技术」明订有机生产所使用之有机食品、饲料或原料,皆禁止使用放射处理。有关第9 条禁用GMO规定,则有较详细之规定,共包括4 项,摘述要点如下:

    1. 明定禁用GMO的产品范畴;凡属GMO、取自GMO或以GMO所生产的产品,皆不可作为有机生产中的食品、饲料、加工添加物、植物保护物质、肥料、土壤调节剂、种苗、微生物及动物。

    2. 生产者在判断使用的食品或饲料是否含GMO时,得以欧盟GMO食品与饲料标示法规为依据。由于欧盟强制规定含GMO之食品或饲料皆须标示含GMO成分,因此同项规定说明,当生产者购买未含GMO标示之食品或饲料,除非该项产品未依法标示外,该类产品可视为非GMO产品。

    3. 针对非食品或饲料之其他产品,由于并无相关标示规定,因此生产者在购买非有机来源的相关产品时,应要求供应人证明其所提供之产品非由GMO所制造或生产。

    4. 执委会应另订定禁用「GMO、取自GMO或以GMO生产之产品」的实施细节。

    ( 二) 农牧生产规定

    第二章「农牧生产规定」共涵盖5 条规定,包括第11条农牧生产共同规定、第12条作物生产( 含野生采集) 、第13条海草生产、第14条畜禽生产、第15条水产养殖、第16条投入资材及第17条转型期规定。

    第11条「农牧生产共同规定」为各类初级有机生产的共同规则,明订整个有机农场都应符合有机生产或有机转型的规定,只有特殊情况下,才允许农场隔離出非有机生产的区域,且应符合下列规定:若为动物,必须饲养不同种类;若为作物,必须种植易于辨别的不同品种;若为水产养殖,可饲养同种类鱼种,但须有良好隔离。用于有机生产的设施及动物与作物等,必须与非有机生产区隔,且应保有相关纪录。第12条「作物生产规定」包括作物栽培及野生植物采集兩部份,前者针对土壤肥力促进与维持、作物病虫害防治及资材使用等予以规范;后者规定野采区域须保持三年未经禁用物质处理,且须维护采集地之生态特性与物种。第14条「家畜生产规定」分为「动物來源」、「飼养作业与饲养环境」、「配种」、「喂食」、「疾病预防及治療」,并要求采行高标准动物福祉的飼养作业。

    第13条海草生产及第15条水产养殖则是新法中新纳入的类型。海草生产规定分成「野生采集」及「栽培」两部份,前者规定采集范围须在法定区域内进行,采集活动不可对天然生态或物种之维持造成影响;后者除要求在法定区域内进行生产外,并规定生产过程的所有阶段皆须采用永续作业、定期自野外采集野生海草幼株供应栽培区以维持种源多样化、只有室内养殖设施且经核可者才可使用肥料。

    水产养殖规定与畜牧相似,规范项目分为水产动物来源、养殖作业、育种、鱼及甲壳类动物之饲料、贝类及其他以浮游生物为食之动物之养殖、病害防治与治疗、消毒措施。

    第16条「投入资材」及第17条「转型期规定」涉及内容较多,于下列第( 三) 及第( 四)项另辟段落说明。

    ( 三) 投入资材规定投入资材为有机农业重点规范之一,为使资材相关规范更为完整,一项欧盟研究计画业针对(EC) 2092/91 号规则相关规定进行探讨,并提出修订建议(11);新的 (EC) 834/2007号规则参考前述研究结果进行调整,于第二章第16条订定资材规范,共包括准用之资材类型( 依用途分类) 、审核准则、资材清单制定及修改程序共3 部份规定。第1 部份( 第16条第1 项) 列举执委会可依程序核准使用之资材种类,包括植物保护资材、肥料与土壤调节剂、动物营养物质与非有机动植物与矿物来源之饲料、饲料添加物及加工辅助剂、植物生产及储藏设施之清洁与消毒物质。第2 部份( 同条第2 项) 为可用资材之审核准则,提供权责单位进行资材审核时有明确的依循准则。依该项规定,核可资材除须符合有机农业之目标及原则,另应符合共同规定与专属规定。共同规定系所有类型资材皆须符合的规定,专属规定为个别类型资材应符合的规定。

    共同规定有2 点,第1 点规定资材之使用系维持永续生产,以及达成其用途目的所必须。第2 点说明资材必须源自植物、动物、微生物、矿物质,但若无法由前述来源取得足够数量、品质,或无法取得替代物质时除外。个别类型资材之专属规定有3 点,分别为:

    1. 植物保护资材:资材之使用必须为有害生物或特定病害之防治所必须,且该危害无法透过其他生物性、物理性、育种方式或耕作方法、其他栽培管理来达到防治目的。另若资材非属天然来源,其使用方式须避免与作物食用部位直接接触。

    2. 肥料及土壤调节剂:必须为获得或维持土壤肥力、提供作物特定养份需求、或达到特定土壤条件之目的所必要。

    3. 以植物、动物、矿物为来源取得之非有机饲料物质、动物营养物质、以及饲料添加物与加工辅助剂,其使用有2 点规定:(1)必须符合为维持动物健康、福利及生命所必要,且应符合动物生理及行为需求之适宜用量;或是若缺乏该等物质将造成无法生产或无法保存特定饲料。 (2)对于矿物性饲料、追踪物质、维他命或维他命前驱物,须为天然来源。当天然来源无法取得时,允许核可使用性质相似的化学物质。第3 部份( 同条第3 项及第4 项) 为资材清单制定及修改程序,执委会可依据法定程序,就下列项目订定资材的使用条件与限制:施用方法、施用剂量、使用时间、资材与作物之接触部位,必要时得订定资材除名之条件。另外,当会员国认为应纳入或除名特定物质,或修改使用条件时,应提供官方说明文件给执委会与其他会员国。有关资材之修改或除名请求、最终决定,皆应办理公告。同条第4 项另允许各会员国可于其境内订定与欧盟规则相异的资材规范,但仍须符合有机原则及欧盟规则中的相关规定,并应知会执委会及其他会员国该等资讯。

    另外,第四章第21条为加工食品之加工物质及非有机来源农业原料的使用规定,共有2 项,并于此段落说明。第1 项说明加工物质之审核准则;加工物质之种类包括添加物、加工辅助物质、调味剂、水、盐、微生物及酵素制备物、矿物质、追踪物质、维生素、以及胺基酸与其他微量元素等用于食品中特定养份用途之物质( 前述种类条列于第19条) 。依据第1 项规定,加工物质之核可应符合有机原则与目标,并依下列准则进行整体评估:1. 无法取得其他已核可之物质;2. 缺乏该项物质时,无法生产或保存食品,或无法满足其他欧盟法律所订定之膳食规范要求。此外,加工物质须为天然物质,且只能经过机械性、物理性、生物性、催化反应或微生物反应等处理,惟当市场上无法取得足够数量时,不在此限。

    第21条第2 项为加工物质审核程序及修改程序规定,执委会应依据法定程序,订定物质清单及使用条件与限制,必要时得订定物质除名之条件。另外,当会员国认为应纳入或除名特定物质,或修改使用条件时,应提供官方说明文件给执委会与其他会员国。有关物质之修改、除名以及决定结果,皆应办理公告。

    ( 四) 转型期

    第二章第17条为农场有机转型期的原则性规定,包括6 项,分述如下:

    1. 转型期之起算:当产制者向专责机关陈报其产制活动,且其产制场所开始接受验证系统的第一时间,应算为转型期的起始。

    2. 转型期间皆须依有机规则从事生产。

    3. 应就作物及动物种类订定转型期期程。

    4. 在部份已属有机生产、部份尚处于有机转型期阶段的同一经营主体或生产单位,产制者应使有机产品与转型期产品保持隔离,倘为饲养动物则应使动物区隔,并保留足够之纪录以显示已实施区隔作业。

    5. 有关转型期之订定,在符合特定条件下,有机转型期起始前之时期,可纳入转型期期程的计算。

    6. 转型期之动物及动物产品,不可采用一般有机产品标示。

    至于转型期期程及其他细节,由执委会于实施细则(EC) 889/2008号第二篇第五章订定,主要内容包括:

    1. 作物及作物产品:

    (1)短期作物转型期为2 年,转型期间须依循欧盟有机生产规则,若为弹性措施亦须符合规定。长期作物分为两种,作为畜牧用之牧草原或刍料,转型期2 年;非刍料用途之其他作物,第一次有机产品收获前须有3 年转型期。

    (2)可回溯纳入转型期时间计算之条件:此部份系依据母法(EC) 834/2007 号规则中「有关转型期之订定,在符合特定条件下,有机转型期起始前之时期,可纳入转型期期程的计算」来订定。可纳入回溯计算的情形有2 种,第1 种为已实施欧盟环境友善计画或其他相关官方计画之土地,且须先确保该期间并未使用有机禁用物质;第2 种为未使用有机禁用物质之公有土地或农地达3 年以上,此类土地须向专责机关提出证明。

    (3)专责机关可视土地受禁用物质之污染情形,延长转型期程。

    (4)对于已转型为有机生产或处于转型期之土地,若在特殊情况下使用有机禁用物质,会员国可缩短转型期时间( 在一般情况下,生产者会因使用禁用物质而中断原本的有机或转型期状态,若之后停用禁用物质,需重新计算转型期时间);符合前述特殊情况有2 类:(a)由会员国专责机关公告须强制采行之病虫害防治措施;(b)经会员国专责机关核可之科学试验所使用之禁用物质处理。另在决定缩短的幅度时,应考量2 个因素:(a)应确保在转型期结束后,使用物质已分解为土壤或多年生作物体内无显著残留的程度;(b)经禁用物质处理后初次收获的产品不可标示为有机贩售。

    (5)实施缩短转型期之会员国,应通知其他会员国及执委会其所采行的措施。

    2. 畜牧生产之土地:

    (1)用于生产畜牧饲料之土地,与作物生产适用相同规定。

    (2)非草食性动物使用之牧场及活动区域,转型期得缩短为1 年;若该类土地于最近一年内未施用禁用物质,则可缩短为6 个月。

    3. 畜禽及其产品

    (1)为育种用途需求所引入之非有机来源畜禽,须先经有机饲养转型期,各种类之转型期程如下:肉牛为12个月以上且已达其生活史之四分之三、肉用反刍动物、猪以及产乳动物之转型期为6 个月、肉禽转型期10周且需在3 日龄前引入有机农畜场饲养;蛋禽生产用之禽类转型期为6 周。

    (2)蜂产品须经1 年之转型期;转型期间须另置换为有机来源之蜂蜡。

    ( 五) 有机种苗观察欧盟有机农业立法过程,有机种苗生产亦为重要的发展方向。历经政策改变与立法沿革,以及民间与各界的共同努力,欧盟有机种苗制度已具规模( 制度演变及重要内容可参考郭华仁教授「重要有机种子生产国制度研究」(1)。配合新法制定,相关规定亦调整为更简明清楚,其中(EC) 834/2007号规则订有原则性规定,(EC) 889/2008号规则( 实施细则) 则据以订定细节规定。新法中有机种苗相关规定共有3 处,第1 处于第三篇生产规则的共同规则( 第9 条) 中规定「有机种子及营养繁殖材料( 以下统称有机种苗) 之生产,不得使用GMO以及取自或由GMO生产之产品」,揭示有机种苗不得使用含GMO之基本原则。第2 处于植物生产规11则( 第12条第1(i) 项) 中规定,有机作物之生产应采用有机种苗,其亲本必须以有机方法栽培至少一个世代以上,若为多年生则须至少2 个生长季以上;本规定为有机种苗制度的核心。第3 处订于弹性专章( 第22条第2(b) 项) ,系有机种苗的「弹性」规定,允许当市场上无法取得有机来源种苗时,可豁免使用非有机种苗,相关细节另订于(EC) 889/2008号规则第45条。另为建立完整的有机种苗市场资讯,俾供生产者充分取得购买管道资讯,(EC) 889/2008号规则另要求各会员国须建立电子化的有机种苗资料库。

    依据(EC) 889/2008号规则第45条,可豁免使用非有机种苗的规定要点如下:

    1. 使用有机转型期所生产的种苗;

    2. 当无法取得有机种子,且又无法取得转型期种苗时,可由会员国核准使用非有机种苗,但须适用下列规定:

    (1)不得以非核可资材处理,但经会员国专责机关发布为实施植物病虫害防治所应施用之化学处理除外;

    (2)对于有机种苗资料库中已建档之种类,能提供足量及相当品种数者,不可核准使用非有机种苗;惟经专责机关核可用于研究、试验或品种保存者除外。

    (3)会员国可将使用非有机种苗核准权,授权其他公部门或验证机关构执行。

    (4)有关会员国对于使用非有机生产种苗之核准,须符合下列情况之一始可同意:有机种苗资料库无法提供任何品种之种苗种类;生产者已于合理时间内向种苗供应者订购,但供应者因故未能按时提供种苗;生产者欲栽培之品种未登录于种苗库中,该生产者须能说明无其他适当替代品种之事由,以及选用该品种之重要性;用于经专责机关核可进行之研究、小规模田间试验,或品种保存用途。

    (5)生产者应在种植前取得核准。

    (6)每次仅可对个别生产者进行个案核准,适用期限为该项作物的一个生长季,且执行核准之机关构应登录核准之种苗数量。

    (7)对于符合前述第(4)点中「有机种苗资料库无法提供任何品种」之种苗种类,或是符合「生产者欲栽培之品种未登录于种苗库中,且生产者须能说明无其他适当替代品种之事由,以及选用该品种之重要性」之品种,专责机关可执行通案核准,适用于所有生产者,不受个案核准之限制。另前述第一种情况之核准( 即无法提供任品种之种苗种类) ,专责机关须于种苗库中列明该等种类。

    (8)会员国应在其所订每年种苗库更新期间内,执行核准事宜。(EC) 889/2008号规则第48条为建立有机种苗资料库之相关规定,简述如下:

    1. 每个会员国皆应确保建立电脑化的资料库,列出其国境内可提供的有机种苗品种清单。

    2. 资料库之管理,应由会员国之专责机关或指派之机关构负责,亦可委托其他会员国之机关或民间机构担任资料库的管理机关( 或机构) ;各会员国应将其资料库管理机关( 或机构) 通知执委会及其他会员国。12第49条至56条为有机种苗登录的详细规定,包括确保供应者提出登录申请的权利、资料库之年度更新时期、登录条件、应记载资讯、资料之取得、登录费用、年度报告等。

    ( 六) 弹性条款

    (EC) 834/2007号规则于第五章第22条新增弹性条款( 即例外措施),授权执委会在特殊考量下,可允许产制者采行有机规则以外之例外措施,惟这类例外规定仍应符合有机目标与原则,且应尽量维持在最小程度与范围,并限制适用时间。依规定,当生产者有下列情况时,可适用弹性条款:1. 需要克服气候、地理或结构性限制,以确保可开始实施或维持有机生产活动时。 2. 需取得饲料、种苗与繁殖材料、活动物及其他农场投入资材,但无法商业取得有机来源之前述物质时;3. 需取得市场无有机来源之原料时;4. 为克服有机畜牧管理之特殊问题时;5. 加工过程必须使用之特殊产品或物质时;6. 为使有机生产能从灾情中重新恢复或持续生产所采行之暂行措施时;7. 需使用加工食品添加物及其他加工物质、饲料添加物及其他饲料制备物质,但该等物质无法于商业上取得非基改来源时;8. 依欧盟或国家法令,需使用之食品添加物及其他加工物质、饲料添加物及其他饲料制备物质时。

    有关前数例外情况的细节规定,由执委会依程序另于(EC) 889/2008号规则订定,目前已就部份项目订有可适用例外规定的具体条件,并要求产制者取得会员国专责机关核可且采行例外措施后,需保存书面证明;会员国也须于1 个月内通知执委会及其他会员国相关资讯。

    (EC) 889/2008号规则中,第1 项「需要克服气候、地理或结构性限制之例外规定时」涉及之议题包括:小型畜牧场可采取栓养、符合特殊条件下可于同一区域进行有机与非有机生产、为研究或教育需求所饲养与有机同种类之非有机家畜种类、为授粉需求于同一设施中同时进行有机与非有机蜜蜂饲养。第2 项「无法商业取得有机饲料、种苗与繁殖材料、活动物及其他农场投入物质之例外规定时」涉及议题包括:非有机动物之使用、非有机农业来源饲料之使用、无法取得有机来源种苗或营养繁殖材料时的弹性措施。第4 项「为克服有机畜牧管理之特殊问题时」允许肉用成猪的最后养肥阶段,可于室内饲养。第6 项「为使有机生产能从灾情中重新恢复或持续生产所采行之暂行措施时」,主要针对遭蒙灾情之畜牧生产予以多项弹性,包括:因疾病或其他灾害造成大量畜禽或蜜蜂死亡,在无法取得有机来源时,可引入非有机动物或蜜蜂;当有机饲料的生产严重不足时,允许在一定时间内使用非有机饲料。

    三、标示规定

    市售有机产品主要是透过标示向消费者传达该产品系依据有机生产的讯息,因此标示是消费者判断有机产品的重要依据。周延的标示规定,是保障有机消费者权益与营造公平交易市场所不可或缺(3)。有机标示规定亦具有强制性,凡标示为有机的产品皆须符合有机法规的相关规定。

    (EC) 834/2007 号规则第4 章为标示规定,涵盖第23条至第26条。第23条为「有机」名称的使用规定,共有6 项,其中第1 至4 项为标示内容的实质规定,第5 及6 项为授权执委会另订执行细则的程序规定。第1 项详细说明产品于标示、广告或商业文件中指称该产品或原料系依据欧盟有机法所生产的情况下,视为使用有机标示,必须符合相关规定。副则中则明列欧盟各国语言之「有机」名词,例如「有机」、「生态」或「生物」,符合有机法规之产品始可运用该等字样。另外,对于标示或广告中宣称有机生产之鲜活或初级农产品,其所有原料皆须依据有机规范生产。

    第2 项明定不符合有机规范之产品,不可于标示、广告或商标中使用有机标示、不可采用可能误导消费者之方式;另外,GMO产品或含GMO产品亦不可使用有机标示。有关加工产品使用有机标示的条件较为复杂,分为3 种情况:1. 要在商品之销售描述( 如产品名、广告标语) 上使用有机标示者,农业原料中至少需95% 为有机来源,此类产品视为有机加工品;2. 对于含有机原料低于95% 之加工品,若生产过程符合有机规范,则仅可于原料表中针对有机原料加注有机字样;此等产品因为有机原料比率不够高,原则上不视为有机产品,因此不可于产品名称或销售描述中使用有机名称;3. 对于主原料为狩猎或渔捞之产品,其所含农业原料皆为有机来源,且产品本身产制过程符合有机规定时,可于原料清单及商品销售描述中使用有机名称。

    前述3 种情形之任一种,皆应于原料清单中标出有机原料。另外,若属前述「有机农业原料低于95% 」或「主原料为狩猎渔捞之加工品」,原料表中另须标出有机原料占农业原料总量的百分比。

    除「有机」名称之使用规定外,第24条另订有其他标示资讯规定,要求有机产品必须标示下列事项:1. 验证机关( 构) 的编号;2. 若为小包装产品必须张贴欧盟有机标章;3. 使用欧盟有机标章时,也应于包装上标示出是否为欧盟原产资讯,若为欧盟原产须标出「欧盟农产(EU Agriculture) 」、欧盟以外国家生产者标示「非欧盟农产(non-EU Agriculture) 」、同时含有欧盟与非欧盟生产原料者标示「欧盟/ 非欧盟农产(EU/non-EU Agriculture)」。若原料全于同一个欧盟会员国内所生产,则可以该国名取代或补充前述的「欧盟」字样;若原料全于同一个非欧盟国家所生产,则可以该国名取代或补充前述的「非欧盟」字样。第25条为欧盟有机标章使用规范,规定符合欧盟有机法规之产品,若为欧盟会员国原

    产的零售小包装有机产品,须强制使用欧盟有机标章;若为其他国家进口之小包装有机产品,或非小包装的欧盟原产有机产品,则为自愿性使用欧盟标章。另有机产品亦可使用各会员国国家标章及民间标章,但转型期产品不可使用欧盟标章。有关欧盟标章样式、有机饲料、转型期产品及种苗的标示规定,由执委会于(EC) 889/2008号规则中订定。

    四、认证及验证规范

    为维持有机产品的真实性、维护公平的市场环境,必须建立有机产品的认证及验证制度(13)。 (EC) 834/2007号规则第五篇为认验证规范,涵盖第27至31条,以下将分成几个部份说明规范内容。14

    ( 一) 定义说明

    依我国的使用习惯,检验生产者操作及有机产品是否符合有机生产规则的程序,称为「验证(certification) 」;我国执行验证的单位,皆为「民间验证机构」( 为精简文字,以下所称「验证机构」皆指民间验证机构);在其他国家,亦有直接由政府部门担任验证工作,则称为「验证机关」。若验证机构必须经过其他机关或机构审核其执行验证的能力并授权执行验证,此过程称为「认证(accreditation)」。

    新法(EC) 834/2007 号规则引入(EC) 882/2004 号「确保符合飼料与食品法、动物健康及动物福利规定之官方管理」规则( 以下简称(EC) 882/2004 号规则)(7)來建立有机验证制度,该号规则系一个能涵盖欧盟食品生产相关法律的综合验证规范,以确保产制者在生产、加工及配销各阶段,皆能符合欧盟「饲料及食品法」与「动物健康及动物福利规定」之相关规定。由于该号规则采用「管理(control) 」一词代表「验证」涵义,为统一用语,(EC) 834/2007 号规则中亦配合采用「管理系统(control system)」表示「验证系统(certification system)」、「管理机关(control authority) 」表示「验证机关」、「管理机构(control body)」表示「验证机构」。为与我国习惯用法同步,本文仍将采用验证系统、验证机关、验证机构分别表示(EC) 834/2007号规则中的管理系统、管理机关、管理机构。

    ( 二) 验证系统之建立

    (EC) 834/2007 号规则第27条第1 项援引(EC) 882/2004 号规则作为认验证系统的基础,规定会员国必须订立符合该号规则之验证系统,并指定一个或一个以上之专责机关(competent authority) 掌管相关事宜。会员国所订立之验证系统,亦须包含预警与管理措施,细节内容则由执委会依法定程序另于(EC) 889/2008号实施细则中订定。此外,会员国所建立之验证系统,应确保产品于生产、制备及配销各阶段的可溯性,俾提供消费者有机产品生产过程均符合欧盟有机法规之保障。

    就验证系统之架构而言,主要有3 个主体,分别为专责机关、验证机关、验证机构。依据第一篇「定义」专章说明,专责机关系指统合掌管验证系统的中央主管机关、经会员国委托执行相关作业、或是第3 国具相同性质的机关。验证机关( 公部门) 或验证机构( 私部门) 则为受专责机关委托执行验证工作的单位,依各国规定可由公部门或私部门执行。原(EC) 2092/91 号规则亦设有前述3 种主体,但并无明确定义的相关说明,且权责之划分亦相对模糊;而(EC) 834/2007号规则给予明确定义之作法,将有助于会员国建构完整之管理系统及厘清权责。

    此外,欧盟法规对于专责机关得授权及不得授权验证机构执行的工作范围,亦订有明文。得授权的部份为验证之执行作业,允许专责机关委派验证机关或机构执行验证;若委派验证机构执行,则须再指派另一审核及监督该等验证机构的机关。

    不得授权验证机构执行的部份为「对其他验证机构之监督与稽查」,以及弹性条款之采行,因该类决策对于有机验证系统及有机系统稳定性有较大影响,必须由专责机关执行;惟法条中仅明文规定不得授权验证机构,未明列不得授权验证机关,因此验证机关是否可执行相关作业则留有模糊空间。

    另外,有关验证机关构对产制者之年度检验次数,新法也引入风险评估的概念,规定应依据受验者发生违规与违法情形的风险与以决定,惟每年皆应至少执行一次检查。

    ( 三) 对验证机构之审核

    为确保验证机构具有执行验证之能力,规则中订有验证机构应遵行之组织与运作规定,以及验证机构是否具验证能力之评估事项,俾由专责机关据以执行审核,重要规定包括:

    1. 验证机构须符合(EC) 882/2004 规则第5(2) 条规定( 有关一般验证机构组织与运作之共同规定) 。

    2. 验证机构须详述其验证工作之内容,以及可执行该等验证作业之条件。

    3. 验证机构应具备足够之专业、设备、设施、足够可胜任且有经验的员工;执行受托之管理工作时,必须公平及回避利益冲突。

    4. 验证机构必须通过EN 45011或ISO Guide 65 ( 验证机构规范) 之认证,且经专责机关核可。

    5. 验证机构应定期或在专责机关要求时,将实施验证的结果向其回报;当验证工作显示受验者有违规或违规之虞情事时,应立即通知专责机关。

    6. 验证机构应与专责机关建立有效率之联系管道。

    7. 专责机关应考量验证机构采行之验证程序,包括对申请者实施之验证与预警措施、对于发生不法或违规情事时之处理措施。

    8. 验证机关及机构应确保对受验者执行不低于欧盟有机法规所订之预警及验证措施。

    然而前述1 至8 点规定仅提及适用验证机构,并未明文提及验证机关,因此后者是否须比照相同规定,留有模糊空间。

    ( 四) 对验证机构之管理与监督

    对于已通过审核之验证机构,专责机关应实施管理与监督作业,相关措施包括:

    1. 给予每个验证机关或机构一组编号。

    2. 应于需要时对机构执行稽查或检验;倘发现机构无法确实执行相关工作时,专责机关可撤销其验证资格。

    3. 确保机构执行之验证工作为客观且独立。

    4. 确保机构验证工作之执行效率。

    5. 对违法或违规情事采取修正措施。

    6. 当机构违反规定时,撤销其核可。

    7. 验证机关或机构应允许专责机关进入其办公地点及设施,并提供专责机关为查证该机构符合相关规定所需之资讯与协助。

    8. 验证机关及机构应于每年1 月底前将前一年之受验者名单缴交给专责机关;相关验证活动之摘要报告另需于每年3 月31日前缴交。

    ( 五) 产制者验证申请有机产制者或进口者申请验证规定订于新法第28条,规范对象包括从事有机生产、制备、储存、从第三国进口有机产品、出口依欧盟法规生产之有机产品、或于市场销售有机产品之人员,在有机产品或有机转型期产品进入市场之前,必须将相关产业活动通知专责机关,并接受验证。另外,若产制者对外与第三者签约从事产制活动,则该缔约对象也须受验证系统管辖。

    为保障有机产制者接受验证系统之权利,法规中也明定欧盟会员国应指派验证机关或机构受理产制者提出之验证申请,并保障符合欧盟有机法规且给付合理验证费用之产制者,皆有资格申请验证。

    为掌握有机产制人员资讯,验证机关构应保有最新的受验人员名单与地址资讯,并应使有兴趣之团体或人员取得。另外,对于经验证通过之产制者,验证机关或机构应提供证明文件,并应载明产制者、产品之类型与验证范围、有效期限等资料。有关验证申请、受理程序、证明文件之形式等执行细节,由执委会另于(EC) 889/2008号规则有机实行细则中订定。

    ( 六) 违法或违规情事之处理

    当有机生产发生违规情形时,验证机关或机构应确保相关产品或受影响之生产活动不得使用有机标示或广告,相关处置应视违法情节之轻重与以决定执行。倘违规情节严重或造成的影响时间较久,验证机关或机构应持续禁止相关产制者以有机标示或广告贩售产品,直至专责机关审查合格为止。

    影响产品有机状态之违法与违规讯息,应立即于验证机关、验证机构、专责机关及会员国之间流通,并于可行时告知执委会。讯息流通之层面,应依违法及违规情事的严重程度与影响所及来决定。另外,为确保产品符合有机法规生产所需,专责机关、验证机关或机构在其他专责机关、验证机关或机构提出要求之下,应交换验证资讯;亦可主动提供。有关资讯应记载之内容及形式,由执委会另订细则。

    五、有机农产品进口规范

    (EC) 834/2007号规则第32至33条为欧盟有机农产品进口规范,主要是针对有机生产规范的核心「产制规定」及「验证系统」两大部份订定3 种管理机制,重点说明如下:

    ( 一) 在第3 国生产之有机产品,完全采照欧盟有机法规((EC) 834/2007 号规则第32条) :采用此机制之进口有机产品,其产制过程及接受之验证系统须与欧盟法规完全一致(Compliant)。由欧盟执委会核定可在第三国执行验证作业之验证机构,经该等机构验证之有机产品,可进入欧盟市场以有机名义贩售。适用此机制的验证机关及机构需符合下列规定( 第32条) :

    1. 由欧盟执委会对第三国验证机关及机构进行核可,也包括欧盟境内之验证机关构,以确保该等机关构具备执行管理及核发证明文件的能力;执委会另应建构验证机关构之名单。

    2. 验证机构须经ISO Guide 65 或EN 45011之认证,并应定期接受认证机构之现地评估、监督与每数年一度的重新审核。

    3. 执委会为执行审核作业,应请验证机关或机构提供所需资讯,执委会并可委派专家至第三国对验证机关构实施之验证工作及生产规定执行现地审查。

    4. 经核可之验证机关或机构应提供认证机构或专责机关对其执行之评鉴报告,包括定期实施之现地评估、监督与数年一度之重新评鉴。

    5. 执委会应在会员国协助下,以前述评鉴报告为基础,定期审查验证机关构之核可资格,以确保实施适当之监督。监督作业之内容,应依据发生违法或违规情事之风险订定。

    ( 二) 第3 国之国家有机产制及验证系统与欧盟法规具同等性((EC)834/2007 号规则第33条第1-2项) :

    采取此机制之第3 国,其国家有机生产规定与验证系统,经欧盟执委会核定与欧盟规则具同等性,且生产规定须符合欧盟法规中之有机原则;执委会实施同等性评估时,同时亦应以联合国食品法典32号规范(CAC/GL 32)(8)为考量依据。由该第3 国产制者依据该国生产规则所生产且接受验证系统之有机产品,可进入欧盟市场以有机名义贩售,相关重要规定包括:

    1. 产品须检附该第3 国之专责机关、验证机关或机构所核发之验证证书,俾证明该产品符合相关规定。前述证书应随货品抵达第一个运抵地,之后进口者须保有证书两年。

    2. 执委会为执行审核作业,应请第三国家提供所需资讯,并可委派专家至第三国对验证机关或机构实施之验证作业及生产规则进行现地审查。

    3. 每年3 月底前,经核可之第三国家,应将其验证系统之实施与执行情形之年度报告递送执委会。执委会应在会员国协助下,以前述评鉴报告为基础,定期审查第3 国家之核可资格,俾确保实施适当之监督。监督作业之内容,应依据违法或违规情事之发生风险订定。

    ( 三) 个别验证机构之产制规定及验证系统与欧盟法规具同等性((EC) 834/2007 号规则第33条第3 项) :

    此机制系执委会对个别管理机关构所采取之有机产制规则及验证系统进行同等性审核;执委会实施同等性评估时,同时亦应以联合国食品法典32号规则(CAC/GL 32)为考量依据。经核可具同等性之个别验证机构,可对第3 国家之有机产品执行验证作业并核发证书;执委会需建立此等验证机关构之清单。

    相较于第2 种「国家有机法规同等性机制」,此机制之同等性仅及于个别验证机关构,并非扩及整体国家体制的层级。另外,由于此机制系讲求规范效力之同等性,验证机关构可维持采行本身之生产与验证规定,不需直接采用欧盟规则,此点与第1 种「采照欧盟有机法规生产」机制有所差异。其他重要规定如下:

    1. 执委会应对提出申请的验证机关构实施审核。

    2. 执委会为执行审核作业,应请验证机关构提供所需资讯,执委会可委派专家至第3国对验证机关构实施之验证工作及生产规则执行现地审查。

    3. 经核可之验证机关构应提供认证机构或专责机关对其执行之评鉴报告,内容为定期实施之现地评估、监督与数年一度之重新评鉴。

    4. 执委会应在会员国协助下,以前述评鉴报告为基础,定期审查验证机关构之核可资格,以确保实施适当之监督。监督作业之内容,应依据发生违法或违规情事之风险订定。

    肆、新旧法之重点差异

    相较于旧法(EEC) 2092/91 规则,新法(EC) 832/2007号规则的主要变化包括「法结构之系统化」、「增订有机农业目标与原则」、「扩增受规范的产业类型范畴」、「健全投入物质评估准则」、「修改标示规定」、「新增弹性条款」、「修订验证系统」、「修改进口规范」,详细说明如本段一至八点内容,并整理如表二,俾综览新旧法之相异处,了解新法的调整方向。

    一、(EC) 834/2007号规则结构之系统化

    原欧盟有机法规系以(EC) 2092/91号规则为母法,该法于1993年实施后,由于各界对有机农业的重视程度与日俱进,对于扩增生产规定内容及提高验证系统标准之需求日益增加,往后10数年不断修订,内容亦有大幅度的增修。 (EC) 2092/91规则的法条结构在制定之初已定型,因此后续法规增修仅能以加列条文或增订副则等方式处理,无法进行系统化地结构调整,且部份规范主题( 如生产、标示、验证系统、进口规范等) 的内容亦未彼此清楚区分,致使规范显得复杂、繁琐,缺乏系统性的结构,阅读上亦有紊乱之感。

    新的欧盟有机法规(EC) 834/2007 号规则,系根据原(EC) 2092/91 号规则之内容及修法沿革,依规范主题及内容做清楚及有脉络的分类,使法结构更具系统性与透明化,并将许多原本冗长绕口的条文叙述,简化为更易于了解的文字,皆帮助阅读者更易于了解规范重点,降低初步投入有机生产的难度。此外,重要或原则性的有机规范,皆订于具法律位阶的(EC) 834/2007号规则中,可维持有机农业法的稳定性与完整性;另一方面,技术性细节21则授权执委会于实施细则中订定,有助于执委会依据产业的进展及需求,更有效率地增修订相关规定。

    结构调整幅度最大的部份为「生产规定」,(EC) 2092/91 号规则于本法第6 条订定「有机产品须符合生产规定」,但各生产类型之具体规定则于副则中呈现。由于生产规则修订频繁,结构显得松散,且部份重要的共同规定会重复出现在不同生产类型的实施条文中,造成不必要的冗赘。为简化结构,并明确揭露有机生产的重要规定,执委会将原(EC)2092/91号副则中重要的生产规定,提升至(EC) 834/2007号规则的本法中,订定第三篇「有机生产」专章( 涵盖第8 条至第16条);同时将旧法中的生产规则做系统化整理及组织,先综整出各类型生产皆须遵守的共同规则,再区分出农牧初级生产、食品加工及饲料生产的个别产制规则。

    另外,旧有机法规除母法(EC) 2092/91 号规则外,相关子法包括(EEC) 94/92 号规则( 第三国有机农产品进口实施细则)、(EEC) 1788/2001 号规则( 进口证书细则)、(EEC) 1452/2003号规则( 有机种苗规定)、(EEC) 223/2003 号规则( 有机饲料生产),母法加上子法总法规数达5个。而新法之母法连同子法共仅3 个(EC ) 834/2007、(EC) 889/2008、(EC) 1235/2008 号规则) ,简化了原本较为庞杂的子法系统,亦有助于对欧盟有机规范有兴趣之各界,能更有效率及完整地了解规范全貌。

    二、新法增订有机农业目标与原则

    新法于第二章增订有机农业之总体与各产制领域之目标与原则,而旧法中无相关规定。订定目标与原则,有助于引导法规的制订方向,且可做为检视现有或拟新增之规定是否符合有机基本精神的依据,避免引入有损有机发展的措施,俾维持有机农业的完整性。另外,也有助于检视现行有机农业的发展方向是否符合有机原则,对于不符原则的政策措施或方向,可尽早中止相关发展。

    三、扩增受规范的产业类型范畴

    (EC) 2092/91号规则的产业类型包括作物、畜牧、饲料以及蜂蜜生产,随着有机产业型态的发展,原规范的产业范畴已无法符合足够的需求。在民间有机团体及消费者等各界的呼声下,新的(EC) 834/2007号有机法规除维持旧法的产业范畴外,另新增水产养殖、酵母菌培养及海草的生产规范,为多元化的有机产业提供更完善的制度环境,预期将有利于新兴产业的发展。另外,新法原订将有机酿酒纳入加工品规范的范围,惟目前各会员国及相关各界的歧见仍大,尚需进一步调和,因此现阶段酒类并不纳入有机加工的范畴之内。

    四、投入物质评估准则

    新法与旧法皆订有核可资材使用的评估准则,但新法的规定较详细具体,且扩增得纳入可用资材的类型,使得新开发用途的产品也有机会成为有机资材,提供有机生产多元化的应用。另新法也修正部份原有规定,使资材的审核条件更符实际需求。整体而言,新法的重点改变如下:22

    ( 一) 增订适用所有资材的共同评估准则:旧法仅就各用途资材订定专属规定,无共同评估准则。新法则增订「资材须符合有机目标与原则」、「资材之使用应为永续生产及其使用目的所必要」、「资材之来源需为动植物、微生物或矿物等天然来源( 惟无法取得足量或相当品质之资材除外) 」等适用所有用途资材的共同评估准则,其中第3 项有关资材来源的基本规定,明确揭示有机资材应以天然来源为优先的基本原则,可提供有机资材发展方向的具体参考准则,亦值得注意。

    ( 二) 增加适用资材类型:新法扩增了审核准则所适用的资材类型,涵盖范围较旧法更为完整,有助于因应持续创新的有机资材与技术。另外,除条文中明列具审核准则的资材类型外( 如植保资材、畜禽设施消毒及清洁资材、肥料等) ,新法亦订有「其他类型资材」审核准则,可适用于法规中未列名用途之其他资材,提供更宽广的资材选择。

    五、标示规定

    新法对于标示有多项改变,重要说明如下:

    ( 一) 更新有机标章设计:原欧盟有机标章的样式与原产地标章等其他标章相似,造成消费者不易辨识,因此新法重新设计新的有机标章。

    ( 二) 欧盟有机标章之使用具强制性与自愿性:(EC) 2092/91 号规则有关欧盟有机标章的使用皆为自愿性使用,在新法中若为欧盟原产的小包装产品,则须强制张贴欧盟标章,此项修订系为提倡欧盟民众对于欧盟有机标章的认知。若为进口或非小包装产品,则可自愿性张贴。

    ( 三) 有机原料成分及标示规定:对于有机原料含量95% 以上的有机产品,新法及旧法皆视为有机产品,得以有机名义贩售并标示为有机。但对于有机原料较低的产品,旧法允许含量70% 至95% 之间的产品可在商品广告描述中标示为「X%农业原料依据有机法规产制」字样(X表示有机原料含量百分比),并于原料清单中就有机原料加注为有机。至于其他有机原料含量之产品则无明确的标示规定,惟一般不得使用有机宣称。新法则不再另区分出70% 至95% 原料等级产品的标示规定,而是统一规定有机原料含量95% 以下之产品,仅可于原料清单中针对有机原料加注为有机,不得于该商品之商品广告或描述中标示任何有机生产的字样,较旧法规定更为严格;不过,依据新规定,亦同时厘清有机含量70% 至95% 以外的产品,亦皆适用原料清单中加注有机原料的规定。

    六、新增弹性条款

    为使欧盟境内所有农民都能实行并发展足以维持生计的有机生产,执委会考量到不同地区在气候、发展及各样条件上可能具有的差異,于新法增订「弹性」专章,允许操作者在特殊地区或情况下,可采行较为宽松的有机生产规定;而原(EC) 2092/91 号规则并无「弹性」规定。另外,原(EC) 2092/91号规则虽无弹性专章规定,但仍订有一些例外条款,分散在各规范主题之条文中,例如允许使用非有机种苗的例外规定。因此新法订定弹性条款的用意之一,也包括将原本旧法中散落各条的例外规定归纳在一起,协助执法者、产制者及各界能更系统化地认知有机农业法允许的弹性措施与范围。

    七、验证系统之修订

    新法将欧盟的食品安全体制-(EC) 882/2004号「确保符合飼料与食品法、动物健康及动物福利规定之官方管理」规则,整合至有机农业的验证系统中;依新法规定,各会员国须依该号规则与有机法规中之有机验证规定,建立验证系统;而(EC) 2092/91号规则之管理系统并未引用该号规则。对产制者实施年度检查的次数是新、旧法在验证规范方面的主要差异之一。新法明订每年除须至少实施一次检验外,尚须依据对象发生违规与违法情形的风险,决定检验次数;旧法仅规定每年应至少实施一次审查即可,未纳入风险评估以决定检验次数的概念。另新法订定之认验证规范为原则性规定,各实施细节则于889/2008 号规则中订定,主要内容多延续(EC) 2092/91 号规则之相关规定。新法中管理系统的相关单位有3 种,包括专责机关、验证机关、验证机构,并于「定义」专章中给予明确之定义( 详见本文验证章节之说明)。旧法亦订有前述3 种单位,但并无该等单位之定义说明,且权责之划分亦相对模糊;而新法给予明确定义之作法,将有助于会员国建构明确且完整之管理系统。

    八、进口规范:

    新法与(EEC) 2092/91 号法规皆设有三种有机产品进口机制,其中「第三国家具法规同等性」及「经欧盟审查合格采照欧盟法规之验证机构」两种机制为二法相同之规定,惟新法就细节方面有所修订。至第三种机制为(EEC) 2092/91 号规则与新法之主要差异。依(EC)2092/91号规则,第三种机制系由各会员国就每批进口商品进行同等性审查,项目包括该等商品之生产规则、受验制度、验证机构、生产者、进口者及出口者等资讯,由会员国主管机关逐件审核,合格之商品可进入欧盟市场以有机名义贩售。由于此种机制专责机关皆须对每批货品进行前述各项目的审查,所需过程较为复杂且费时。为简化主管机关审核进口有机产品之程序并顺畅进口,新法将第三种机制修定为「由经执委会审查具同等性之验证机关( 构) 对第三国有机产品进行在地验证并核发证书」,进口业者再随货出具证书供输入之欧盟会员国审查。因此,在新制下进口产品的同等性审查由验证机构担任,会员国则是审查是否出具验证证书,不需针对各批货品进行同等性审查,使得进口程序更为简化、有效率。

    结论与未来展望

    我国目前有机农产品管理的法源为「农产品生产及验证管理法」,其中与有机农业相关的法条主要有6 条,惟许多涉及有机农业核心之原则或重要性规定,分散于各条授权由子法订定,相关子法包括「有机农产品及有机农产加工品验证管理办法」、「有机农产品及加工品检查及抽样检验结果处置要点」、「有机农产品验证机构认证作业要点」、「进口有机农产品及有机农产加工品管理办法」、「核发进口农粮产品及农粮加工品有机标示同意文件审查作业要点」、「农产品生产及验证管理法施行细则」、「农产品验证机构管理办法」、「农产品检查及抽样检验办法」、「农产品标章管理办法」等。由于母法将有机农业与优良农产品及其他产销履历农产品合并立法,且涉及有机之子法数众多,使得各界较不易有效率地对有机规范有通盘了解。随着国内有机农业的持续发展,为使各界更易于了解有机农业规范及区分有机与其他农业生产类型之间的差异,以及提供更稳健及适合产业发展需求的管理与法规制度,未来尚有改善空间,亦有可能面对修法、甚或订定一部有机农业专法之需求。欧盟持续致力于改善有机农业之法规环境,历经政策及研究等各方面的沿革,塑造出结构及内容都更为成熟的有机农业新法(EC) 834/2007号规则,并具有引领全球发展方向的影响。本文针对欧盟有机新法及新旧法差异进行初步综合探讨,增进对欧盟法规现况之了解,未来仍有待各界就各主题持续进行深入探讨,除可为我国有机农业未来修法方向提供参考外,亦可作为我国拓展有机农产品销欧之基础,盼为我国有机农业发展,以及与国际趋势接轨,提供助益。


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